Plataforma de Gobierno Abierto

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Provocación

La Ciudad de México es un ecosistema complejo, lleno de talento, diversidad y creatividad. Existe un gran potencial subutilizado en la inteligencia colectiva de las personas y organizaciones que convergen en cada uno de sus sistemas sociales, políticos, creativos y económicos.

¿Cómo podemos promover cambios culturales dentro del gobierno para generar un ecosistema de apertura e innovación cívica en la Ciudad de México a través de la colaboración intergubernamental y procesos de cocreación entre gobierno y ciudadanía, explorando nuevas formas de resolver retos urbanos? ¿Cómo podemos aprovechar la conversación global para propiciar buenas prácticas de gobierno abierto en la CDMX?

Historia

La década de 2010 comenzó con la llegada del movimiento global para gobiernos abiertos que incluye alianzas internacionales, proyectos nacionales y locales. Entendiendo gobierno abierto como aquel que aprovecha la inteligencia de diferentes sectores de la sociedad para enriquecer los procesos de diseño, implementación y evaluación de políticas públicas y programas gubernamentales utilizando herramientas tecnológicas con un enfoque inclusivo, asegurando un ejercicio pleno de derechos y participación democrática.

En el contexto internacional, el gobierno mexicano funda la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) surge en 2011. Se plantea como parte del marco institucional que rige los esfuerzos de gobierno abierto a nivel federal. Siendo esta una iniciativa multilateral en donde los gobiernos de 63 países miembros trabajan en conjunto con la sociedad civil para promover la participación ciudadana, incrementar la transparencia, combatir la corrupción, y usar la tecnología como habilitador de esta apertura.

Asimismo, en la última década, la democracia de la Ciudad de México ha madurado significativamente, aunque aún existen grandes retos por delante. Gracias a los esfuerzos de una sociedad civil activa, la creación de órganos garantes, y una agenda progresista seguida por legisladores y autoridades, se han desarrollado distintas iniciativas en materia de transparencia, participación ciudadana, inclusión social, rendición de cuentas, derechos humanos e innovación en temas urbanos que han avanzado en diferentes grados y de distintas maneras la agenda de la ciudad.

Esto adquiere especial relevancia cuando se contempla que en 1997 la CDMX tuvo la posibilidad de elegir al gobierno local mediante votación de la ciudadanía, y es sólo con la nueva Constitución de la CDMX que tendremos mayor autonomía e igualdad de derechos frente a las otras entidades de la República. A los grandes avances en materia de derechos y libertades conquistados por la sociedad en la Ciudad de México, se le suman grandes retos en el desarrollo de instituciones que integren plenamente las voces, ideas y talentos de una sociedad tan efervescente como la población capitalina.

Desafío

El Laboratorio para la Ciudad nació con el objetivo de fomentar la participación ciudadana, uno de los pilares de las buenas prácticas de gobierno abierto. Pero como la oficina más pequeña del gobierno, entendió desde un inicio que concentrar la exploración de nuevos modelos de participación podría generar un cuello de botella importante. Esto, sumado al hecho de que las atribuciones de dar continuidad a las agendas propuestas radican en otros organismos gubernamentales, nos llevó a impulsar una mesa de trabajo interinstitucional para sentar las bases conceptuales y prácticas de una estrategia de gobierno abierto que pudiese ayudar a crear los cimientos, impulsar un cambio cultural y predicar con el ejemplo.

A nivel internacional, la conversación alrededor de los temas de gobierno abierto adquirió especial relevancia con la creación de la Alianza por el Gobierno Abierto. En México, eran pocas las voces que enmarcaban la discusión de la evolución institucional en términos de apertura, participación, transparencia e innovación. Particularmente, la Ciudad de México se convirtió en pionera a nivel nacional en incorporar estos principios de gobierno abierto en las conversaciones gubernamentales.

La Plataforma de Gobierno Abierto CDMX surge reconociendo que la complejidad de los problemas de la megalópolis van más allá de una persona, sector u organización. También, partiendo del hecho que al utilizar las herramientas de apertura gubernamental es posible conocer limitaciones propias, descubrir nuevas ideas y colaborar con otros en el trato de los problemas de la megalópolis.

La Ciudad de México se enfrenta a problemas sistémicos que en ocasiones desbordan las capacidades de las instituciones existentes, las cuales no pocas veces se encuentran aisladas y repitiendo esfuerzos dada la falta de apertura. El comercio informal, la pobreza, la destrucción del ecosistema local, las inundaciones y escasez de agua, la movilidad, la inseguridad y la corrupción requieren de colaboraciones sin precedentes entre organizaciones, sectores y personas.

Sobre todo, precisan de un cambio de mentalidad y una voluntad por someterse a nuevas ideas, herramientas y soluciones a los grandes retos urbanos. Tomando en cuenta que los cambios sociales profundos no se dan con una planeación estricta, sino como el análisis de cadenas causales entre sucesos e individuos, el marco de trabajo para generar un cambio sistémico hacia la apertura del gobierno de la Ciudad de México requiere de métodos flexibles y colaboración profunda entre ciudadanos y tomadores de decisiones.

El paradigma de gobierno abierto surge como un nuevo modelo de gobernanza ante la crisis de legitimidad por la que atraviesan las democracias a nivel mundial. En México, estos niveles han alcanzado mínimos históricos. De acuerdo con el estudio regional Latinobarómetro, más del 65 por ciento de la población mexicana no está satisfecha con el funcionamiento de la democracia, mientras que el 67 por ciento dice tener poca o ninguna confianza en el gobierno. Este mismo porcentaje de la sociedad mexicana considera que el gobierno está tratando mal o muy mal el combate a la corrupción.

Ante esta desconfianza generalizada, las herramientas existentes para promover la participación ciudadana se presentan como trabas institucionales, imponiendo requisitos inalcanzables para cualquier ciudadano común y provocando la burocratización del derecho humano a la participación en los asuntos públicos.

En este contexto se presenta la necesidad de encontrar nuevas alternativas que permitan explorar las posibilidades e imposibilidades de la Ciudad de México. Una estrategia de gobierno abierto para la Ciudad de México se presenta como una oportunidad para entender la relación entre sociedad y gobierno –partiendo inclusive de los retos de compartir un mismo vocabulario– y de presente, abriendo los principios de experimentación del Laboratorio para la Ciudad a las instituciones y funcionarios, mejorando los procesos de toma de decisión y encontrando soluciones más inteligentes a estos problemas sistémicos. Resaltando que no se puede ser abierto de la noche a la mañana, pues este debe ser un proceso gradual de aprendizajes y prácticas sobre la marcha.

Propuesta

Inspirados por este movimiento global de apertura gubernamental, el desarrollo tecnológico, la ciudad misma y las oportunidades, y para poder sentar los cimientos y estrategias conjuntas hacia un gobierno abierto —inexistentes en ese momento en México— se convocó una mesa interinstitucional compuesta de funcionarios públicos de Oficialía Mayor (a través de la Coordinación General de Modernización Administrativa y la Dirección General de Tecnología de la Información y Comunicaciones) y Contraloría General. Como primera acción se esbozó de manera conjunta un apartado de gobierno abierto en el Plan de Desarrollo 2013-2018, mencionando el término por primera vez en México dentro de un plan estratégico de gobierno local o nacional.

Posteriormente, a finales de 2013 el Laboratorio para la Ciudad, la Contraloría, Oficialía CGMA, Dgtic; la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación (SECITI) y la Consejería Jurídica (CEJUR) decidieron formar un equipo de trabajo permanente con el objetivo de coordinar esfuerzos encaminados a transformar el gobierno de la Ciudad de México en una plataforma abierta capaz de diseñar soluciones más adecuadas a los problemas complejos de la ciudad, aprovechando el talento, la creatividad y el potencial innovador de este ecosistema.

Así, el grupo decidió avanzar en varios frentes, dividiendo tareas de acuerdo a sus atribuciones y capacidades:

  • DGGTIC: Datos abiertos: modernización: depuración, simplificación y concentración en una sola plataforma digital de los más de 5 mil servicios que ofrecía el gobierno en ese momento.
  • Contraloría: generación de nuevos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas
  • Laboratorio para la Ciudad: Facilitación de expertos nacionales e internacionales para asesorar a las diferentes dependencias que conformaban la PGA; capacitación a funcionarios en conceptos de gobierno abierto; creación de eventos, encuentros y ejercicios participativos entre gobierno y ciudadanía; articulación de un ecosistema de civic tech; apoyo a DGGTIC en generar las primeras bases de datos abiertos y de APIs en la historia del gobierno de la CDMX; crear un Laboratorio de Datos que pudiese fungir como prueba e inspiración para el portal de datos oficial del Gobierno de la CDMX, manejado por DGGTIC .

Este grupo se derivó en la Plataforma de Gobierno Abierto (PGA), que fue el primer esfuerzo facilitado por el Laboratorio para la Ciudad como un grupo informal de trabajo concentrado en cocrear y promover un modelo de Ciudad Abierta para la Ciudad de México. Constituida por un conjunto de herramientas, experiencias, valores y personas lo que significa accionar a sociedad y gobierno para cocrear soluciones que incrementen la confianza, mejoren la calidad de servicios, optimicen el manejo de recursos públicos y fomenten el desarrollo económico y social de la ciudad.

Para su construcción, el Gobierno de la Ciudad de México buscó establecimientos tanto culturales como estructurales. Desde finales de 2013 y durante 2014 se desarrollaron capacidades en más de 400 servidores públicos, se construyó infraestructura tecnológica en datos abiertos y en trámites y servicios y se organizaron espacios de innovación cívica como los Hackatones y el programa Código para la Ciudad de México.

La PGA CDMX se fundamentó en el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal 2013-2018, en el eje correspondiente a “Efectividad, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción”.

Una vez que la plataforma se propuso claramente al gobierno de la Ciudad de México, los demás aliados se incorporaron con ánimos de generar un cambio hacia un ecosistema de apertura sólido.

Después de iteraciones basadas en la praxis y los aprendizajes continuos, la Plataforma plantea que un gobierno abierto es el que intercambia conocimientos de manera constante con la finalidad de mejorar sus sistemas y brindar mejores resultados, integrando siempre sus mejores recursos. Con estos fines, el primer paso fue la generación de espacios de encuentro para que personas de todos los sectores pudieran compartir conocimientos, preocupaciones y propuestas alrededor de temas prioritarios para la Ciudad de México.

Para consolidar los espacios de encuentro se implementaron dos plataformas paralelas: Diálogos para una Ciudad Abierta y Encuentros de Gobierno Abierto CDMX.

  • Diálogos para una Ciudad Abierta. Espacios de encuentro para que representantes de diversos sectores compartan propuestas e inquietudes sobre procesos de apertura, además de visualizar posibles esquemas de colaboración. Las sesiones han abordado temas como, por ejemplo, datos abiertos para el desarrollo económico y combate a la corrupción en la Ciudad de México.
  • Encuentros de Gobierno Abierto. Espacios para reunir a funcionarios públicos de la Ciudad de México con el fin de reconocer la importancia del gobierno como motor de innovación y de compartir buenas prácticas y experiencias entre dependencias.
  • Sesiones de Azotea. La Azotea es la casa pública del Laboratorio. Alberga actividades que van desde juntas de trabajo hasta talleres, mesas de trabajo, o incluso conferencias de gran aforo. Estos momentos y encuentros son lo que llamamos Sesiones de Azotea.
  • Talleres de capacitación dados por SC
  • Reuniones entre sociedad civil y gobierno
  • Sobremesas

Asimismo, los integrantes del grupo de trabajo de la PGA CDMX desarrollaron en conjunto una serie de herramientas para poder avanzar hacia un gobierno abierto en la Ciudad de México. Entre los esfuerzos destacados resaltan:

Laboratorio de Datos: El Laboratorio de Datos fue diseñado como una plataforma web que tuvo por objetivo ser el prototipo de repositorio gubernamental dedicado a la exploración y la experimentación en torno a los datos abiertos, así como a la disposición efectiva de datos gubernamentales para la ciudadanía. Las lecciones del Laboratorio de Datos en sus dos fases, fueron compartidas con la DGGTIC, quienes oficialmente tienen las atribuciones de coordinar esfuerzos de datos abiertos y quienes tienen a su cargo la plataforma oficial de datos abiertos del Gobierno CDMX. También, los aprendizajes del Laboratorio de Datos fungieron como insumos para la definición de criterios de apertura, estándares y formatos establecidos en la Ley para hacer de la Ciudad de México una Ciudad Abierta.

Editatón: Manifiesto de Gobierno Abierto CDMX: La PGA CDMX, en conjunto con diversos actores del gobierno y organizaciones de la sociedad civil, presentó este Manifiesto, cuyo objetivo fue integrar una visión –creada de manera colaborativa– del Gobierno Abierto para la Ciudad de México. Este documento estuvo disponible vía Google Drive por casi un mes recibiendo comentarios de más de 50 personas. Los ejes de trabajo que la PGA CDMX ha adoptado en todos sus proyectos a través de este Manifiesto son: 1) transparencia y rendición de cuentas; 2) participación e inclusión, y 3) colaboración, tecnología e innovación.

Accionario de Gobierno Abierto CDMX: Este accionario tuvo el objetivo de identificar y conectar agentes de cambio dentro de las dependencias gubernamentales de la Ciudad de México y acompañarlos en los primeros pasos para catalizar los procesos de apertura. Para facilitar su implementación, la PGA CDMX se planteó la creación de un Manual de Gobierno Abierto como herramienta técnica y fungirá como asesor permanente. Este accionario se presenta como un ejercicio exploratorio con el objetivo de generar los mecanismos, procesos y espacios de participación y colaboración ciudadana, a través de los cuales los ciudadanos podrán informarse de las tareas del gobierno, interesarse por los desafíos del sector público, y sugerir alternativas para la solución de problemas de asuntos públicos.

Diálogos para una #CiudadAbierta: Estos diálogos se crean con el objetivo facilitar espacios de encuentro para que personas, de todos los sectores, puedan compartir conocimientos, preocupaciones y propuestas alrededor de temas prioritarios para la ciudad. Además, para aprovechar el talento existente alrededor de un tema, el formato procura incluir a personas procedentes de todos los sectores y posiciones en su respectiva pirámide organizacional. La propuesta de Diálogos surge en el 16 de Octubre de 2014 en el Segundo Encuentro de Gobierno Abierto de la Ciudad de México. Durante la comida del evento, 65 miembros de sociedad civil representando a 27 organizaciones distintas y 91 servidores públicos de 48 dependencias diferentes pudieron intercambiar experiencias, percepciones e ideas sobre sus proyectos.

Propuesta de Ley de Ciudad Abierta para la Ciudad de México: La culminación de los esfuerzos propuestos en una etapa inicial de la PGA se presentó con una propuesta de ley para una ciudad abierta. Considerando los avances de la construcción de la Plataforma y reconociendo que la coyuntura de desconfianza actual entre ciudadanía y gobierno nos obliga a abrir puertas de entrada de los ciudadanos a los procesos de toma de decisión gubernamentales, el grupo de trabajo, con un espíritu de exploración de nuevas ideas y en coordinación con la Asamblea Legislativa del DF, presentaron una iniciativa de Ley de Gobierno Abierto para el Distrito Federal con el fin de comenzar ese proceso gradual de cambios profundos hacia la apertura, tanto en el sector público, como en los sectores privado, social y académico.

Ley de Gobierno Electrónico de la CDMX: En octubre de 2015, el Gobierno de la Ciudad de México expidió la Ley de Gobierno Electrónico. Dicha Ley, reconoce el derecho de los ciudadanos para relacionarse y comunicarse con las dependencias, órganos desconcentrados, órganos político-administrativos y entidades de la administración pública de la CDMX, a través del uso de medios electrónicos y tecnologías de la información y comunicaciones de uso generalizado. Fungiendo como un sistema que busca con las seguridades del caso, proteger los datos sensibles y garantizar el derecho a la información.

Simplificación de Trámites y Servicios: El primer esfuerzo por reducir la corrupción e ineficiencia en los trámites y servicios fue la creación del Catálogo Único de Trámites y Servicios. En este catálogo es posible buscar trámites y servicios por área temática y por dependencia encargada. También facilita la búsqueda de trámites y servicios al listar aquellos con más demanda ciudadana. Gracias a este catálogo la Coordinación General de Modernización Administrativa estimó la existencia de alrededor de 5 mil trámites, sin embargo, al menos la mitad estaban duplicados o no tenían sustento jurídico.

Digitalización de Trámites y Servicios: La CGMA desarrolló el primer sistema de registro electrónico de trámites y servicios con el objetivo de validar y corregir la información de cada trámite y servicio existentes. El sistema, llamado Registro CDMX, sirve para evaluar, homologar y simplificar los trámites y servicios para publicarlos en una nueva versión del portal de trámites y servicios del D.F. Los involucrados en este proceso son los responsables de trámites y servicios de cada dependencia y la Unidad de Validación y Operación del Registro de la CGMA, donde un editor revisa cada trámite con el responsable, y un consultor externo da el visto bueno. A partir del uso de esta herramienta se identificaron los trámites y servicios duplicados y aquellos que se solicitan pero que no tienen un sustento jurídico.

Teoría de cambio

Para lograr un cambio sistémico hacia la apertura gubernamental se requieren cambios culturales y estructurales que se detectan gracias al intercambio de conocimiento entre dependencias de gobierno y un ecosistema fortalecido.

Si se renuevan las herramientas existentes para promover la participación ciudadana y se destraba la burocratización del derecho humano a la participación en los asuntos públicos, será posible mejorar la relación entre sociedad y gobierno.

Si se plantean nuevas alternativas para explorar las posibilidades e imposibilidades de la Ciudad de México a través de una estrategia de gobierno abierto, podrán mejorarse los procesos de toma de decisión y encontrar soluciones más inteligentes a problemas sistémicos.

Resultados
  • 130 servidores públicos como miembros activos de la plataforma.
  • 6 entidades gubernamentales.
  • 30 encuentros de vinculación y fortalecimiento de capacidades.
  • 2 Encuentros de Gobierno Abierto a gran escala.
  • 400 servidores públicos capacitados en los talleres de gobierno abierto.
  • 65 miembros activos de sociedad civil.
  • 48 entidades gubernamentales.
  • 27 organizaciones y proyectos.
  • 5 diálogos intersectoriales.
  • 12 dependencias.
  • 18 organizaciones de sociedad civil.
  • 8 organizaciones iniciativa privada.
  • 1 portal web único de trámites y servicios: Trámites CDMX
  • 1 Ley de Ciudad Abierta.
Aprendizajes
  • No existía conocimiento de los principios ni conceptos de gobierno abierto en el gobierno, y se comprobó que se puede propiciar un vocabulario y diálogo nuevo dentro de gobierno, pero que el cambio es lento y dispar.
  • A partir de esta plataforma, fue posible identificar un área de oportunidad a nivel sistema, visualizar otro tipo de ecosistema y otro tipo de información intercambiable con alto potencial para abonar a cambios hacia la apertura en la Ciudad de México, entendiendo la apertura como un cambio cultural.
  • Esta Plataforma propició la instauración de una cultura de apertura por medio de esfuerzos colectivos en donde se insertaron actores de diferentes engranajes del sistema gubernamental de la CDMX para la reproducción exponencial de una cultura de apertura gubernamental.
  • Asimismo, la intención de este grupo en materia institucional en la Ciudad de México se centró en construir con base en aprendizajes y esfuerzos de una serie de experimentos enfocados en la creación e institucionalización del grupo de trabajo y fortalecimiento del ecosistema alrededor del tema, así como el desarrollo de infraestructura tecnológica, espacios de encuentro y capacitación y los casos temáticos concretos de estudio. El marco regulatorio que antecede a la plataforma no favorecía la apertura de datos —inclusive responsabilizaba al servidor público de la utilización de datos proporcionados por ellos— y existía una desconfianza importante entre servidores públicos de cómo harían uso los ciudadanos de la información.
  • Dada la novedad de esta conversación y de las metodologías de gobierno abierto, se encontró una cantidad importante de obstáculos para la creación de una agenda transversal, principalmente: falta de confianza mutua entre gobierno y sociedad civil; falta de habilidades especializadas (e.g. apertura de datos con estándares internacionales), falta de capacidad instalada; falta de condiciones tecnológicas y estructurales óptimas; falta de presupuestos asignados; y en algunas dependencias el hecho que la agenda no era vista como prioritaria; cambio de personal.
  • Como punto interesante, muchos de los actores involucrados siguieron impulsando proyectos de gobierno abierto, tales como Contrataciones Abiertas, Contralores Ciudadanos y La Ciudad Opina.
  • En los resultados se visualizan diversos esfuerzos de apertura gubernamental y cultura de datos que derivaron en la creación de la Ley para hacer de la Ciudad de México una Ciudad más abierta.
  • El grupo de trabajo siguió atento a la evolución de la conversación a nivel nacional, incorporando buenas prácticas internacionales, pero al mismo tiempo decidió por sus propias metodologías y teorías de cambio, entendiendo que la apertura por la apertura no era sostenible en una burocracia del tamaño del de la Ciudad de México, y apostando en generar casos de estudio específicos que pudieran demostrar el potencial de prácticas colaborativas.
  • En especial la estrategia de datos abiertos de la CDMX tuvo retos en su implementación, seguimiento y sustentabilidad, lo que nos lleva a concluír que la CDMX debería de apostar por un “Chief Data Officer” (Director de Datos Abiertos) especializado exclusivamente en esta agenda, reportando directamente al jefe de gobierno, y con habilidades no sólo técnicas sino de análisis de datos y política pública basada en evidencia.
Futuro

La Plataforma de Gobierno Abierto de la CDMX concluyó con la promulgación de la Ley Para Hacer de la Ciudad de México una Ciudad Abierta. En concreto la PGA respondió a un contexto específico donde no existían antecedentes sobre apertura gubernamental en la Ciudad de México. Por ello, se considera un precedente a la institucionalización de la apertura.

No obstante, es preciso continuar con los esfuerzos y trabajar con base en los aprendizajes obtenidos de esta Plataforma para lograr institucionalizar una cultura de apertura más allá de los datos abiertos basada en la colaboración y constante retroalimentación conforme a lo estipulado por el marco regulatorio. Por ello, es importante retomar los aprendizajes obtenidos en este experimento pues dicha Ley mandata la creación de un Consejo de Gobierno Abierto conformado por gobierno, sociedad civil, academia y órganos garantes que acompañe, asesore y dirija a las dependencias en el proceso de maduración.