Experimento 2016

Tarificación vial: Nicky Gavron en la CDMX

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Provocación

En temas de congestión vial, algunas de las medidas más exitosas también son las más polémicas, ya que suscitan cambios culturales profundos.

¿Cómo detonar en la agenda pública la conversación sobre las consecuencias del excesivo uso del automóvil?, ¿deberían los automovilistas pagar por usar las calles más congestionadas de la Ciudad de México, tal como sucede en Londres, y utilizar el dinero recaudado para mejorar el transporte público y la infraestructura peatonal y ciclista?, ¿qué alcance podría tener una mesa de discusión en el tema de tarificación vial en la CDMX con especialistas mexicanos y una experta internacional que ha implementado la política de cargo por congestión en Londres?

Historia

Las tasas de motorización (que dan cuenta de la cantidad de vehículos motorizados por habitante) en las ciudades se han incrementado al igual que los tiempos de traslado, haciendo que los congestionamientos sean más cotidianos y frecuentes.

El cobro por congestión, también conocido como tarificación vial, es una herramienta de gestión de tráfico mediante la cual se fijan tarifas de ingreso a lugares congestionados durante ciertas horas del día. La fórmula del cargo por congestión se basa en cobrar un valor o peaje a aquellos vehículos privados de las grandes ciudades que quieren ingresar a una zona muy compleja en términos de movilidad.

Este peaje busca incidir en dos factores de peso en ciudades con problemas de tráfico y contaminación: desestimular el uso del coche y generar ingresos para, con ellos, invertir en mejorar la calidad de los servicios de transporte público. En general, el cobro por congestión se desarrolla en tres categorías:

  • Tarificación basada en una zona (zone-based pricing).
  • Tarificación basada en un red de vialidades en particular (network pricing).
  • Tarificación compleja o proporcional (proportional / complex pricing): por tiempo y/o kilómetro recorrido.

Para cualquiera de las tres categorías, pueden existir tarifas fijas o dinámicas. Esta última depende de la hora del día o del nivel de congestión de una zona. Asimismo, esta política busca que las personas opten por medios alternativos de transporte, pero también permite internalizar los costos del uso excesivo del automóvil y reinvertir en el transporte público o infraestructura peatonal y ciclista. Ayuda a resolver la congestión vial que se genera en zonas altamente pobladas ya que su propósito es distribuir el tránsito con el fin de evitar la saturación en una zona controlada o autopista con peaje, puente o túnel.

De igual forma impide las externalidades negativas generadas por el uso excesivo de los coches (espacio ocupado, contaminación, tiempo perdido, ruido, inseguridad vial, etcétera). Los académicos Mark Hickman, Honk K. Lo y Maura Walstad (1996) consideran que esta política permite desarrollar un sistema eficiente de financiamiento del transporte, a la par de generar datos necesarios para una mejor gestión de movilidad.

Uno de los ejemplos más notables de tarificación vial se encuentra en Londres. En 1995, la capital británica construyó un sistema integrado de transporte. Posteriormente, con la llegada del alcalde Ken Livingstone y de Nicky Gavron como vicealcaldesa se llevaron a cabo políticas integradas y sostenibles de uso de suelo, transporte y planificación ambiental para Londres, las cuales se intensificaron durante su gestión de 2000 a 2007.

Una de las acciones más destacadas en este lapso se dio en 2003, cuando se implementó el sistema de tarificación vial en la zona central de la capital británica, donde se encuentran los principales espacios de trabajo y el transporte público es más organizado.

Los retos políticos y técnicos fueron enormes para implementar este programa que ha mejorado la calidad del aire y la movilidad en la capital del Reino Unido. Entre los resultados observados pueden mencionarse que a partir de su aplicación se registró una disminución de un 25 por ciento del tráfico vehicular; también destaca que un 60 por ciento de las personas cambió sus vehículos privados por un mayor uso del transporte público, lo que se tradujo en una disminución de partículas de CO2 en un 50 por ciento, y opiniones favorables del sistema en un 60 por ciento.

Ciudades como Oslo, Trondheim, Bergen (Noruega), Estocolmo y Milán también han aplicado exitosamente el cobro por congestión vial; también Singapur es uno de los ejemplos más benéficos. Los reportes lo dicen: después de la implementación de la tarificación vial en el país asiático, el tráfico en horas pico se redujo un 65 por ciento, y los usuarios de transporte público aumentaron 8 por ciento.

La viabilidad de su implementación en las megalópolis latinoamericanas es un área poco explorada. Por otro lado, un ejemplo de propuesta fallida lo tiene la ciudad de Nueva York, donde en 2008 se presentó la iniciativa ante legisladores, quienes la desecharon. Parte del problema se encontró en el branding, ya que el debate se centró en las consecuencias para los habitantes más pobres.

La literatura existente sobre el tema coincide en que las características de megaciudades latinoamericanas representa un desafío para la implementación de este cargo. Por ejemplo, en el informe Políticas de tarificación por congestión. Efectos potenciales y consideraciones para su implementación en Bogotá, Ciudad de México y Santiago, del Banco Interamericano de Desarrollo.

Desafío
  • El cargo por congestión es una política muy impopular entre el sector automovilista que, por lo general, incluye a diversos líderes de opinión que podrían estar en contra e influir en la población.
  • Por otro lado, existe en su mayoría una desconfianza ciudadana hacia el uso de dinero por parte del gobierno.
  • El número de automóviles va en aumento, sin embargo, la infraestructura vial es un bien escaso.
  • El efecto en bienestar de la tarificación vial depende en forma crítica de su implementación. Las limitaciones prácticas que se suelen enfrentar hacen imposible tarificar óptimamente desde un punto de vista teórico. La evidencia empírica muestra que existe una amplia diferencia entre las políticas de tarificación implementadas en la práctica y las recomendaciones proporcionadas por la teoría económica. Tal es el caso de Nueva York.
  • Principalmente, los impuestos cobrados por tarificación vial no se diferencian en términos de tiempo o lugar, así como tampoco distinguen por tipo de vehículo.
  • Diversos autores (Parry y Bento, 2001; y Safirova, Houde, Coleman, Harrington y Lipman, 2006) consideran el aumento generalizado del costo de viaje producto de la tarificación vial desincentiva el trabajo, exacerbando las pérdidas preexistentes de los impuestos a la renta. Estas pérdidas pueden ser mayores a las ganancias de eficiencia por internalizar los costos de la congestión.
Propuesta

El Laboratorio para la Ciudad invitó a Nicky Gavron para detonar el diálogo sobre una política exitosa a nivel mundial (ciudades como Estocolmo, Londres y Singapur han implementado políticas públicas de tarificación que han logrado reducir el tráfico), pero impopular en el terreno político. El objetivo de la plática realizada el 29 de noviembre de 2016 se centró en abordar políticas para desincentivar el uso del auto y promover la movilidad sustentable en la CDMX, así como ver los costos políticos. El programa estuvo dividido de la siguiente manera:

  1. Bienvenida a cargo de Laura Ballesteros, subsecretaria de Movilidad
  2. Sesión de presentación del tema y experiencia de Londres (N. Gavron – LabCDMX).
  3. Ronda de presentación de los participantes: nombre, organización y relación con el tema.
  4. Presentación del enfoque: entre el beneficio público y el costo político.
  5. Presentación Eugenio Riveroll: zonas de mayor tráfico en la ciudad.
  6. División del debate en función de las seis categorías identificadas:
    • Costo de los transportes: ¿Los fondos recaudados por el sistema deben de servir para financiar únicamente el transporte público (beneficio público) o también la infraestructura para los automóviles (costo político)?
    • Medio ambiente: ¿La tarificación vial tiene un impacto obvio sobre el mejoramiento de la calidad del aire (beneficio público) o simplemente es un argumento político para la implementación (costo político)?
    • Justicia social: ¿La tarificación vial es un sistema que genera a desigualdades sociales (beneficio público y costo político)?
    • Impacto en la ciudad (uso del suelo) y en la economía: ¿La tarificación vial tiene un impacto negativo sobre la atractividad económica y los precios del inmobiliario de las zonas concernidas (beneficio público y costo político)? ¿Relegación de los más pobres afuera de las zonas valoradas por la supresión de los coches?
    • Impacto en términos tecnológicos: ¿La tarificación vial debe generar a datos para un mejor planeamiento de las políticas de movilidad (beneficio público)?
    • Libertades personales: ¿La tarificación vial es un alcanzado a la libertad de cada quien de moverse (costo político)?

El debate sobre la tarificación vial en la CDMX se centró en las siguientes preguntas detonadoras:

¿Cómo invertir lo recaudado?:

  • ¿Los fondos recaudados por el sistema deben servir para financiar / subsidiar únicamente la movilidad sustentable o también la infraestructura para automóviles?
  • ¿La utilización de los fondos recaudados se debe limitar a la zona en donde se implementó el sistema o puede financiar proyectos de movilidad fuera de ella?
  • ¿Qué política de movilidad tiene que implementarse con mayor importancia previa a la tarificación vial (intermodalidad, metro, Metrobús, ciclovías, infraestructura peatonal, precios del pasaje, etc.)?

¿Cómo mejora la calidad del aire?

  • ¿La tarificación vial tiene un impacto sobre la calidad del aire o simplemente es un argumento para dar
  • legitimidad a su implementación?
    ¿La aplicación tendrá que hacerse a todos los coches o solo a los más contaminantes?

¿Los pobres pierden?

  • ¿La tarificación vial es un sistema que genera desigualdades sociales, es decir, sólo los ricos se benefician de él?
  • ¿Qué se propone para las personas que viven en la periferia cuando no hay transporte público de calidad y es muy costoso ofrecerlo?

¿Mejorará la economía de la Ciudad?

  • ¿La tarificación vial tiene un impacto negativo sobre la actividad económica y los precios de compra y renta de propiedades en las zonas intervenidas?
  • ¿La tarificación vial genera relegación de los más pobres fuera de las zonas de plusvalía por la reducción de los coches?
  • ¿Cómo tomar en cuenta a aquellas personas que necesitan el flujo vehicular para sus actividades cotidianas (sonideros, malabaristas, tragafuegos, payasos, chatarreros, tamaleros, los mercados sobre ruedas, etcétera)?

¿Obtendremos buenos datos de movilidad?

  • ¿Cómo la tarificación vial debe generar datos para mejorar la planeación de las políticas de movilidad?

¿Atenta en contra de nuestra libertad de tránsito?

  • ¿La tarificación vial atenta contra la libertad de cada quien de moverse como guste? (ver Art.11 Constitucional, libertad de tránsito).
Teoría de cambio
  • Si las personas se convencen, ya sea de cambiar su horario de viaje fuera de las horas con mayor congestión vial, o sustituir el coche por algunas de las opciones de transporte público, podría lograrse un uso más eficiente de la infraestructura de movilidad.
  • Si se plantean soluciones que eficienticen los traslados en automóvil, se podrá reflexionar sobre cómo reducir también los altos costos ambientales, económicos, de salud y tránsito.
  • Si se implementan políticas de cargo por congestión, se pueden reducir los problemas sobre el excesivo uso del automóvil (calidad del aire, congestión, estacionamientos, colisiones) y atender los altos costos de la ciudad, los habitantes y conductores de automóviles en zonas con amplia oferta de transporte público, siempre que el presupuesto recaudado se invierta en políticas públicas de movilidad urbana sustentable.
Resultados

  • 12 actores en la mesa de discusión
  • 20 observadores
  • Estos son los resultados en Londres desde que la tarificación vial se implementó en el año 2003:
    • 20% menos de vehículos motorizados en el horario en el que funciona el cargo por congestión (de lunes a viernes de las 7:00 a las 18:00 horas).
    • 100,000 toneladas de CO2 menos en Londres.
    • Se recaudan 122 millones de libras al año que el gobierno invierte en mejorar el transporte público y la seguridad vial.

De acuerdo con datos del IMCO, en México, la contaminación del aire causa:

  • 5,065 muertes causadas al año.
  • 14,002 hospitalizaciones al año.
  • $3,396 millones de pesos al año de pérdidas en productividad.
  • $728 millones de pesos al año en gastos de salud.

Promedio de tiempo en el tráfico por trayecto en la Ciudad de México: en 2007 era de 53 minutos y en 2009 aumentó a una hora con 21 minutos.

Aprendizajes
  • La tarificación vial tiene que ser solo una herramienta de una estrategia integral que se complementa con sistemas de movilidad, desarrollo urbano y políticas de calidad del aire. Por otro lado, necesita de un gran liderazgo político debido a su dificultad de convencer a la población.
  • La tarificación vial, sin ser etiquetada a movilidad sustentable, no es una política que resuelva el problema del excesivo uso del coche, por lo que se necesita convencer a la población de usar otras alternativas con grandes campañas de comunicación.
  • Las altas tasas de motorización existentes y el uso excesivo del coche derivan en diversos problemas. Sin embargo la fase de implementación presenta retos derivados de las particularidades de cada ciudad.
  • La política de cargo por congestión es fácilmente replicable desde el punto de vista técnico, sin embargo, el lado político es demasiado complejo: depende del contexto de cada ciudad,de la capacidad de comunicación de un gobierno, de su popularidad, poder político y nivel de transparencia en las finanzas públicas.
  • Al organizar esta mesa de diálogo, se demostró que es posible debatir sobre buenas políticas públicas impopulares.
  • El debate y las discusiones deben ser una estrategia ciudadana premeditada para generar diálogos maduros en lugar de politizar.
  • Como conclusión se deduce que los cargos por congestión vial aplicados en Londres podrían implementarse en la CDMX. Sin embargo, depende de la capacidad política y el impulso ciudadano que se realice en un par de años o décadas. Lo ideal es implementar la política al principio de un sexenio, cuando los gobiernos aún cuentan con un importante capital político, y existe el tiempo suficiente para que los ciudadanos experimenten los beneficios.
  • Para persuadir a la ciudadanía se recomienda implementar un ejercicio de transparencia financiera en el que cada peso que entre al programa tiene que estar etiquetado en la planeación e infraestructura de movilidad urbana sustentable. Además de una impecable campaña de comunicación en donde se transmita la importancia de implementar el cargo por congestión y cuáles serían las consecuencias de no hacerlo. Dentro de dicha campaña se recomienda convencer a los líderes de opinión que potencialmente podrían estar en contra del programa, con buenos argumentos de por qué lo que funciona bien en Londres podría funcionar bien en la Ciudad de México.

Nicky Gavron en LabCDMX